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推进黄河流域协同大治理

2019-11-23 09:52:21

黄河流域生态系统的整体性以及流域生态服务功能的公共性,决定了黄河流域生态环境治理必须打破传统行政区域和部门的界限,开展协同治理。而要实现黄河流域生态环境治理主体之间有效、充分协同,必须将黄河流域生态环

作者:邓晓云,河南省社会科学院;广西壮族自治区玉林师范学院彭李奔

黄河是中华民族的母亲河,也是中华文明的摇篮。"生态促进文明."习近平总书记非常关心黄河流域的生态保护。2019年9月18日,在河南郑州召开的黄河流域生态保护与优质发展研讨会上,习近平总书记指出,“黄河保护是关系中华民族伟大复兴和可持续发展的长远规划”,强调“上下游、干流和支流、左右岸要统筹规划,共同做好大规模保护工作, 共同推进大规模管理,努力加强生态保护和管理,确保黄河长期稳定,促进全流域优质发展”。 习近平总书记的重要讲话为黄河流域的生态环境管理指明了方向,即黄河流域的协调管理是建设幸福黄河的有效途径。

黄河流域生态环境管理取得了许多成就,但管理模式仍存在破碎化问题。黄河流域的问题是“表象在黄河,根源在流域”。流域的上下游和左右岸属于不同的行政区域。水资源、水环境和水生态由不同职能部门管理,这使得流域生态环境管理呈现“条块结合、以块为主”和“纵向分类、横向分散”的破碎化特征。破碎化管理不符合流域生态环境的完整性和系统性,影响管理的有效性。

实际上,自然分布的流域通常被人为划分,并由行政区划管理。黄河干流流经九个省级行政区域,形成横向行政区域之间的“区块分割”。虽然黄河流域长期以来建立了流域管理机构,但我国流域管理与行政区域管理相结合的管理体制并没有理顺流域管理主体与区域管理主体之间的权责关系。在当前的流域管理体制下,根据流域的构成要素,黄河流域的生态环境管理职能分为几个部门,包括生态环境部、水利部、交通部、农业部、自然资源部等。成立“九龙水质管制中心”。存在部门间分工管理的问题,如“无论水质、供水、排水、污染控制等”多头管理有很多分支,容易导致各个行政部门在权力和利益面前相互竞争,在问题和责任面前支吾搪塞甚至不作为。与此同时,流域生态环境管理部门的多样性和分散性导致了流域环境监管的困难。

黄河流域生态系统的完整性和流域生态服务功能的公共性决定了黄河流域生态环境管理必须打破传统行政区域和部门的界限,实行协调管理。然而,要实现黄河流域生态环境管理主体之间的有效、充分协调,就必须将黄河流域生态环境协同管理纳入法治轨道,形成完善的协同体系,以制度规范推进协同管理。

首先,为促进协调决策,应开展流域完整性和全面立法。从黄河流域生态系统的整体性出发,统筹考虑流域上下游和左右岸的协调发展,制定了综合的《黄河法》,将水资源利用、水污染防治、渔业、防洪、港堤、交通、景观等问题融为一体,建立了统一全面的流域监管体系。在黄河流域立法的基础上,流域各级政府及其职能部门打破了流域上、中、下游、干流和支流、左右岸、水和岸的行政界限和壁垒,建立了联合合作的合作治理机制,形成了“联合抓大保护,联合促大治理”的格局。

二是建立黄河流域省际联合执法的长效机制。可以采取三项措施来确保流域内的协调执法。首先,应建立黄河流域协调监测系统。利用卫星定位、物联网等高科技手段,加大在线监测设施建设,完善遥感遥测监测、重点领域视频监测和执法检查监测,形成多元、多媒体动态监测和全覆盖、高精度、快速响应的三维监测网络。第二,建立黄河流域合作信息平台。流域环境质量、水文、污染源清单、水岸线管理和运行等的动态反映。,实现流域管理部门之间的信息资源共享。第三,黄河流域管理规划和环境影响评价应当统一。要将流域水资源开发利用、省际边界河道水利规划、河道岸线利用规划、省级重点水矛盾敏感区水利规划、采砂规划统一到流域土地空间规划中,实现“多规合一”。

三是探索在黄河流域建立环境司法机构和公益诉讼机制。为加强流域生态环境协调管理的司法保障,避免行政干预司法或地方司法保护主义现象,建议根据流域情况设立环境司法机构,负责黄河流域环境犯罪的检察和司法工作。此外,流域生态环境具有公益属性,应完善流域环境公益诉讼制度,鼓励和支持与保护黄河流域生态环境相关的公益诉讼。例如,在能力建设和资金方面支持专门从事流域环境保护的公益社会组织的发展,明确流域生态环境损害评估、补偿咨询、生态恢复、环境公益诉讼中补偿的使用和管理等问题。

四是构建约束和激励机制,为黄河流域多主体合作提供内生动力。遏制对黄河流域生态环境具有负外部性的经济活动或行为,加大对相关活动或行为的处罚力度,提高违法成本;明确和加强黄河流域各级行政区域的生态环境管理职责。流域内某行政区域出水区水质评价低于入水区水质标准时,表明该行政区域河流水质恶化,应予以相应处罚。鼓励对黄河流域生态环境产生正外部性的经济活动或行为。例如,建立跨行政区的黄河流域生态补偿制度,受益地区将对那些承担流域生态环境保护和建设成本以及发展机会损失的地区进行必要的补偿。探索技术补偿、异地开发补偿等提供开发权的补偿形式,帮助流域上游地区发展生态农业、生态养殖、生态旅游等环保产业,通过协调管理实现协调发展。

第五,充分发挥河道长度制度的作用。流域长度制度的建立在一定程度上解决了流域部门间协调不足的问题。河道长度制度应纳入法制化轨道。首先,明确和细化各级领导的职责,实现流域管理权责统一。其次,要明确河道长度系统与相关系统之间的联系,包括评价评估机制和生态补偿机制,为河道长度提供足够的内部治理力。

"治理黄河应该注重保护和治理."“大治理协调推进”体现了整体生态观。它的出发点是流域生态系统所有要素的完整性。其最终目标是流域整体生态环境效益,有利于治理能力的聚集和提高。这是实现流域善治、建设幸福黄河的有效途径。我们要深入学习和理解习近平总书记重要讲话的精神,加强黄河流域生态环境的协调管理,促进黄河流域的优质发展,使黄河成为造福人民的幸福之河。

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